案例分析和制度创新价值：治理规则改变和乡村治理现代化

　　民主的本质是对于权力暴政的制衡，暴政与否的标准不在于人数，而在于“不容分说的强制性”和专断行使权力。其本质并不是追求形式化的民主最大化，而要求的是权利保障最大化，公共利益最大化，制衡的最大化。选举民主只是制衡权力暴政的一种方式，但是它也只能三年才行使一次，对于选举民主的认识也不能矫枉过正，没有选举确实不能说它就是一个真正的民主制度，但也并不意味着有了选举制度就一定是实现了民主。民主政治的真正含义在于它打破了传统的垄断专制政治的“赢家通吃”的政治规则，强调了权力制衡对于社会共处和促进利益均衡的作用。充分、有效的对话和权力行使的过程民主是现代政治的要旨。现代民主制度规则并不仅在于统计上的“以多胜少”，还在于对于基本权利的尊重和底线自由的保障。它保证了对于利益冲突各方自身利益的尊重和保护，使各方利益都能沾点光，从而缓和了政治冲突和社会矛盾。

　　“法定职责必须为、法无授权不可为”。十八届四中全会将依法治国作为治理现代化的核心。浙江宁海县村级36条权力清单改革试验正是在国家治理现代化转型，政府职能转变，反腐制度化建设这一宏观背景下，在群众路线和依法治国依法行政的政策指导下展开的一个地方乡村治理改革与治理现代化的探索与尝试。宁海村级36条权力清单的改革，贯彻落实“转职能、转方式、转作风”要求，突出监督方式的转变，更加注重源头预防和制度建设，紧紧抓住了村干部这一权力主体，抓住了规范村干部权力运行这一核心，梳理了村级组织和村干部权力事项，细化了小微权力的运行程序，做到了“定位准确、边界清晰”，找准了监督的关键点和着力点，使权力监督真正起到了标本兼治的作用。研究表明，村级权力清单打开了权力运行的暗箱，通过运行过程的程序信息透明、公开和可问责，实现了让权力在阳光下运行和把权力关在笼子里，消除了对政策信息的垄断和村民民主参与的制度性障碍，在制度上落实和保障了村民民主选举后的民主决策、民主监督和民主管理的参政议政民主权利，限制了村级权力行使中的专权、乱权，避免了权力寻租、以权谋私和政策的选择性执行，实现了从选举民主到治理民主的制度转变，为广大村民基层群众提供了参政议政监政的民主化渠道和手段。通过规范权力、确权、限权，为基层治理找到了一条依法治村和可操作民主的方法途径。化解和缓解了干群矛盾冲突，扭转了社会风气，抑制了基层村干部的腐败，为村干部的廉洁自律提供了“不能贪，不敢贪”的制度性保障。彻底消除了基层腐败的制度空间和土壤，改变了基层政治生态结构，有效地改变了基层治理的政治生态和传统人治的政治文化，扭转传统的官民关系观念与文化，实现了治理规则的民主转型。宁海村级小微权力清单的探索和实践是制度反腐的制度改革与创新，是实现依法治国的村级样本,它对于实现基层治理现代化具有十分重要的典范性的价值和意义。

　　浙江宁海县的村级治理改革实践虽然才刚刚起步，其效果还未完全显现，其长期制度效果还有待进一步跟踪观察，同时也存在着运行成本、基层干部待遇和相关配套改革等一系列问题和障碍，但已呈现出十分可喜的深层次变化，这种改变是基于制度规则的内在改变，其从制度规则上彻底改变了原有的传统政治生态和政治文化，消解权力寻租空间和腐败土壤。村级权力清单改革实践对于治理和改革当前村级治理结构和制度，完善村民自治制度和基层治理与政策衔接，具有很强的示范性和可复制性，是实现依法治村和基层治理现代化的一个可贵探索与实践。

　　36条权力清单的最大作用不仅在于限制了村干部的权力，还在于打消了村民参与公共生活和参政议政的制度性障碍。为村民参与社区公共生活铺平了道路，打开了他们参与社区公共生活的制度空间和渠道。但民主绝对不是一蹴而就的，民主也并不仅仅就是“权利意识”，还需要与之相配套的“责任意识”。只强调了“权利意识”，而没有“责任意识”，只是学会了民主精神的“皮毛”。伴随着权力清单对于村干部专断权力的消解，权力的下沉和分散化，村民代表在村庄决策中的地位和角色日益明显而突出，需要进一步促进村民代表本身的公民意识和责任意识。与此同时，伴随着社区村庄绝对公共权威的降低，也要求村民建立相应的法律意识和规则意识，对于公共利益和规则的服从意识与共同体责任意识。基层民主实践仍然是一个极为困难、曲折和漫长的过程。但改革永远不是一蹴而就和一劳永逸的，村级权力清单改革迈出了基层治理现代化改革的第一步，还需要在实践中不断改革、完善和发展。农村基层治理现代化仍然十分艰巨，任重道远。我们对此应有一个客观的认识和积极的态度，只有不断地通过各种制度性建设来完善和推进基层民主实践，才能实现立足于中国本土的具有中国特色民主化道路和方式，完成历史赋予我们时代发展的责任。

　　(本文为作者执笔完成的“浙江宁海小微权力清单课题”研究成果的一部分，冯兴元、毛寿龙为课题总负责人，李人庆为课题执行负责人。本文也是中国社科院农发所“农村组织”创新成果之一。在文章形成和讨论过程中，课题组成员提供了有价值的参考意见和建议，中国人民大学公共行政管理学院的博士生李锐、蔡长昆、李翠英、硕士生武靖国参与了课题的调查，撰写相关的案例报告。王庆庆对访谈录音进行了整理。宁海县委、县政府和县纪委，应培杰、李贵军、葛知宙、黄晓及宁海各部门、乡镇、村庄、村民等对于课题调查给予了巨大的支持和配合，一并致以诚挚谢意！本文仅为个人观点，文责自负)

　　(原载《中国发展观察》)作者单位：中国社会科学院农村发展研究所